指導性案例257號
北京市昌平區某環境研究所訴某流域水電開發有限公司生態破壞民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過2025年5月26日發布）
關鍵詞 民事/生態破壞民事公益訴訟/建設項目/損害社會公共利益重大風險
裁判要點
人民法院審理環境資源案件，應當正確處理高質量發展和高水平保護的關係。建設項目已經依法進行環境影響評價，建設單位已經採取針對性保護措施最大程度預防或者減輕對生態環境不良影響的，應當依法認定不具有損害社會公共利益的重大風險。
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基本案情 案涉水電站由某流域水電開發有限公司（以下簡稱某水電公司）開發建設，總投資約人民幣81.5億元，開發河段屬於我國特有物種川陝哲羅鮭的棲息地。川陝哲羅鮭是長江上游的珍稀瀕危魚類，被列為國家一級保護野生動物。 2010年9月，某水電公司委託勘測設計機構對案涉水電站建設項目開展環境影響評價，編制《水電站環境影響報告書》（以下簡稱《環評報告》）。2016年12月，原環境保護部作出《關於水電站環境影響報告書的批覆》（以下簡稱《環評批覆》），原則同意《環評報告》，指出案涉水電站所在河段是川陝哲羅鮭的重要棲息地，要求嚴格落實《環評報告》提出的各項環保措施，最大程度減緩不良影響，並對棲息地保護、過魚措施、增殖放流等工作提出具體要求。2018年5月案涉水電站項目經依法批准開工建設，2021年11月實施截流，至本案審理時水電站大壩尚在建設中。 某水電公司根據《環評報告》《環評批覆》要求，開展了以下工作：（1）棲息地保護方面，編制《魚類棲息地生境保護總體規劃實施方案》並經四川省農業農村廳和四川省生態環境廳批准同意實施；開展川陝哲羅鮭資源及重要生境分布的科學調查；完成棲息地生境保護區標誌性設施建設並撥付保護區建設及運行資金。（2）人工增殖放流方面，開展川陝哲羅鮭全人工繁殖技術、苗種規模化培育相關技術研究，並取得國家專利；建成運行川陝哲羅鮭增殖放流站，完成三次人工放流。（3）過魚設施方面，完成前期升魚機、集運魚系統等過魚設施設計和準備工作。與之同時，在兩個川陝哲羅鮭馴養基地持續開展人工繁殖工作。 2021年，某水電公司及其委託承建單位因隨坡棄渣、未按時建成魚類增殖放流站、未建設危險廢物暫存間等分別被行政處罰。有關行政機關要求，某水電公司及其委託承建單位在2021年7月31日前完成危險廢物暫存間的整改，2021年10月31日前完成隨坡棄渣違法行為整改，2022年12月31日前完成魚類增殖放流站建設。其後，某水電公司及其委託承建單位均在《責令改正違法行為決定書》規定的時限內完成整改，並通過監管驗收。 2021年12月，北京市昌平區某環境研究所（以下簡稱昌平某環境研究所）認為某水電公司建設案涉水電站，影響川陝哲羅鮭生存，破壞極危物種棲息地，損害生物多樣性，向四川省阿壩藏族羌族自治州中級人民法院提起民事公益訴訟，請求判令某水電公司停止建設、賠償損失、改變項目選址、賠禮道歉等。 審理期間，人民法院經多次組織雙方當事人調解未果。 |
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裁判結果 四川省阿壩藏族羌族自治州中級人民法院於2023年12月1日作出（2021）川32民初28號民事判決：駁回北京市昌平區某環境研究所的訴訟請求。宣判後，北京市昌平區某環境研究所不服，提起上訴。四川省高級人民法院於2024年7月31日作出（2024）川民終4號民事判決：駁回上訴，維持原判。 裁判理由 高質量發展和高水平保護相輔相成、相得益彰。發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁，生態環境保護也不是捨棄經濟發展而緣木求魚。《中華人民共和國環境保護法》第一條和第四條明確了保護環境、防治污染，促進經濟社會可持續發展的立法目的，體現了協調發展原則。本案中，某水電公司作為案涉項目建設單位，其利用當地豐富的水能資源發電，符合國家因地制宜開發水能、綠色低碳高質量發展要求，契合當地經濟社會發展及民眾生存發展的需求，符合協同推進降碳減污擴綠增長的國家政策，依法應予支持。但案涉水電站建設同樣也要符合生態環境保護的法律政策要求，採取相應措施預防或者減輕對相關流域生態環境的損害或者重大損害風險，統籌兼顧高質量發展與高水平保護。 根據《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第一條、第十八條的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為，依法可以提起環境民事公益訴訟，要求被告承擔民事責任。本案中，昌平某環境研究所雖然提供了某水電公司及其委託承建單位受到行政處罰的相應證據，但結合當地行政部門行政處罰後監管情況，某水電公司及其委託承建單位的行政違法行為已整改到位並通過監管驗收。同期人工繁殖工作在川陝哲羅鮭兩個馴養基地持續開展，增殖放流站建設滯後並未影響增殖放流工作正常開展。且後續某水電公司沒有再因違反相關法律法規而被行政處罰。昌平某環境研究所提交的證據不能證明案涉水電站建設行為已經對川陝哲羅鮭棲息地及周邊生態環境造成損害後果，不屬於司法解釋規定的「已經損害社會公共利益」的情形。 本案的爭議焦點為：案涉建設項目對生態環境是否具有「損害社會公共利益重大風險」。 其一，案涉建設項目符合國家環境保護法律規定，且已將川陝哲羅鮭保護納入環境影響評價內容。《中華人民共和國水法》第六條規定：「國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，並保護其合法權益。」環境保護法第十九條第一款規定：「……建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。」根據《中華人民共和國環境影響評價法》的相關規定，環境影響評價是指對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。據此，對於水電站建設項目，應當依法開展環境影響評價，經行政主管部門審查批准後方能開工建設，並採取預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。 本案中，案涉水電站建設項目的環境影響評價工作符合法律規定，經原環境保護部批準的《環評報告》合法、有效。特別是，《環評報告》《環評批覆》已將川陝哲羅鮭作為案涉水電站環境影響的重要敏感保護對象進行了專門的環境分析、影響預測與評價，制定了有針對性的保護措施。案涉水電站在依法取得《環評批覆》的前提下，經審批後開工建設，並採取預防或者減輕不良環境影響的有效對策和措施，符合法律規定。 其二，案涉建設項目採取了有效預防或者減輕對生態環境不良影響的措施。環境保護法第五條確立了「保護優先、預防為主」的基本原則，要求在環境資源利用行為實施前和實施中採取綜合手段，防止環境資源利用行為導致環境污染或者生態破壞的現象發生。而環境影響評價也不僅僅是評估建設項目可能造成的環境影響，更是重在採取針對性措施，最大程度預防或者減輕對環境的不良影響。 本案中，案涉水電站建設項目根據《環評報告》《環評批覆》的要求，對棲息地保護、過魚措施、增殖放流等採取針對性措施，並開展川陝哲羅鮭人工繁殖工作。某水電公司已委託相關單位完成了升魚機、集運魚系統等過魚設施的設計工作，符合環境保護設施與主體工程「同時設計」的要求；持續開展人工繁殖技術研究工作，成功實現川陝哲羅鮭全人工繁殖，並按要求採取了棲息地保護和增殖放流等措施。某水電公司所採取的針對性保護措施進一步推動了川陝哲羅鮭的科學研究進度，擴大了保護範圍、加強了保護力度，有利於川陝哲羅鮭的物種生存及生境保護。 綜上，昌平某環境研究所提供的證據不足以證明某水電公司的建設行為對川陝哲羅鮭及周邊生態環境具有造成損害的重大風險，依法駁回昌平某環境研究所的訴訟請求。 需要說明的是，雖然昌平某環境研究所的訴訟主張不能成立，但某水電公司的後續生態環境保護責任並不因本案判決而減輕或者免除，其應當更加注重生態環境保護，繼續按《環評批覆》及相關法律規定履行生態環境保護責任，主動接受行政主管部門監督，確保各項環保措施按時序進度要求落實到位。 相關法條 《中華人民共和國民法典》第1234條 《中華人民共和國環境保護法》第1條、第4條、第5條、第19條 《中華人民共和國環境影響評價法》第2條、第25條 《中華人民共和國水法》第6條 《中華人民共和國漁業法》第32條 《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第1條、第18條 |
