指導性案例260號

北京市朝陽區某環境研究所訴山西某鋁業有限公司環境污染民事公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2025年5月26日發佈）

關鍵詞  民事/環境污染民事公益訴訟/調解協議/和解協議/實質審查/社會公共利益

裁判要點

1.對於環境民事公益訴訟當事人就生態環境修復等達成的調解協議或者和解協議，人民法院應當進行實質審查；經審查，協議的內容足以保護社會公共利益的，依法出具調解書。

2.人民法院在對調解協議或者和解協議進行審查時，應當結合案件具體情況，重點審查協議是否約定具體的修復措施、修復期限、修復費用、驗收程序、監督主體等內容，評估協議的履行能否實現修復受損生態環境、恢復生態環境的狀態和功能、消除生態環境損害風險的目的。

基本案情

山西某鋁業有限公司（以下簡稱山西某鋁業公司）自2006年起陸續將從鋁土礦提煉氧化鋁排出的工業固體廢物赤泥堆存在山西省原平市某赤泥庫。該赤泥庫總佔地面積1840畝，總庫容1664.3萬立方米。赤泥具有強鹼性和強腐蝕性，長期露天堆放，表面乾燥以後在風季形成揚塵，造成嚴重大氣污染，並對僅距1公里的全國重點文物保護單位形成較大威脅。2014年11月，山西省忻州市環境保護局認定山西某鋁業公司的赤泥庫存在粉塵污染，責令停止違法行為並處以罰款。由於技術迭代升級，案涉赤泥庫已不再使用，依法應當封場閉庫，否則可能引發潰壩等地質災害，對人民群眾生命、財產安全和周邊生態環境存在風險。

2016年8月24日，北京市朝陽區某環境研究所（以下簡稱朝陽某環境研究所）以該赤泥庫給周邊生態環境造成重大風險，損害社會公共利益為由，向山西省忻州市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求判令對山西某鋁業公司赤泥庫赤泥危害性進行確認，並立即採取封場等措施，消除對周邊環境的危害和危險。

審理過程中，山西某鋁業公司與朝陽某環境研究所經協商於2017年1月18日自行達成和解協議：一、山西某鋁業公司承諾依法、依規採取措施，確保赤泥庫符合國家環保要求。二、山西某鋁業公司承諾，每年用於企業環境治理，環保人員培訓，污染防治，環保設施的投資、運行維護、物料消耗，赤泥庫綜合治理等與環保相關的費用不低於人民幣5000萬元（幣種下同）。三、協議生效後，山西某鋁業公司承諾拿出300萬元，在兩個月內設立專門賬戶，作為赤泥庫專項環保治理資金，以保障赤泥庫的環境治理等。赤泥庫的治理不限於該專項環保治理資金。四、山西某鋁業公司自願接受朝陽某環境研究所的監督，監督期限為自協議生效次日起三年。五、山西某鋁業公司承擔朝陽某環境研究所本案代理律師費。六、訴訟費用由山西某鋁業公司承擔。

忻州市中級人民法院經審查認為，綜合考量案涉赤泥庫規模、危害後果、已有的防塵措施及和解協議擬採取的措施，不封場不能根治赤泥庫的污染問題，無法達到修復生態環境的效果，不足以保護社會公共利益，依法不能確認和解協議，不予出具調解書。鑑於赤泥庫封場工程是世界性技術難題，國內此前尚無同等規模赤泥庫封場經驗，忻州市中級人民法院組織技術專家對案涉赤泥庫進行現場勘察，就能否封場進行充分論證，引導雙方當事人以消除生態環境風險為目的，就修復措施、修復期限、修復費用、驗收程序、監督主體等進行重新協商。

2018年11月16日，在人民法院主持下，山西某鋁業公司與朝陽某環境研究所達成調解協議：一、由山西某鋁業公司按照安全生產監督行政部門等國家機關要求，在調解協議生效後五年內完成赤泥庫的封場工作，每年至少以書面形式向朝陽某環境研究所通報1次調解協議履行情況，並報告人民法院。二、封場期間山西某鋁業公司按規定採取環境污染防範措施，繼續採取灑水、覆蓋等抑塵措施；嚴格執行相關行政部門批准、認可、備案的可研報告和設計方案中的生態環保要求，防範地下水、土壤、大氣污染；每年聘請第三方專業機構對赤泥庫周邊環境（地下水、大氣）質量檢測不少於2次並出具檢測報告。三、山西某鋁業公司自行籌集封場項目所需全部資金，預計工程費用為1.5億元。四、出現不能封場的自然原因、社會原因、技術原因、第三方原因等時，山西某鋁業公司應及時書面告知人民法院及朝陽某環境研究所，待原因消除後繼續完成封場工作，工期順延；如山西某鋁業公司明確表示不封場或逾期封場，朝陽某環境研究所可申請人民法院扣劃或者凍結山西某鋁業公司的剩餘工程費（總額以1.5億元為限），並可申請人民法院通過招標方式委託有資質的專業機構完成封場工作，所需費用以扣劃或者凍結的工程費直接支付。五、封場工程完成後，由山西某鋁業公司組織專業技術專家及設計、施工、監測（調查）等單位代表組成的驗收組對工程進行竣工環境保護驗收，驗收合格方視為封場措施的環保效果達到預期目標。

忻州市中級人民法院於2018年11月27日將上述調解協議進行了為期三十日的公告，公告期內未收到異議。

裁判結果

山西省忻州市中級人民法院對山西某鋁業有限公司與北京市朝陽區某環境研究所於2018年11月16日達成的調解協議進行審查後予以確認，於2018年12月28日出具（2016）晉09民初35號民事調解書。

裁判理由

《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，以下簡稱《解釋》）第二十五條第二款規定：「……人民法院審查認為調解協議或者和解協議的內容不損害社會公共利益的，應當出具調解書……」據此，環境民事公益訴訟允許開展調解或者自行和解，但人民法院須對調解協議或者和解協議的內容進行實質審查，確認當事人能夠依法行使訴訟權利，以保證協議的內容和履行足以保護社會公共利益。

本案中，朝陽某環境研究所對山西某鋁業公司提起環境民事公益訴訟，並在訴訟過程中先後達成和解協議、調解協議。對此，人民法院應當審查雙方當事人就生態環境修復達成的協議內容是否足以保護社會公共利益，進而決定應否出具調解書。重點審查協議是否約定具體的修復措施、修復期限、修復費用、驗收程序、監督主體等內容，並結合生態環境損害的範圍及程度、恢復生態環境的難易程度等因素，評估協議的履行能否實現修復受損生態環境、恢復生態環境的狀態和功能、消除生態環境損害風險的目的。

2017年1月18日當事人達成和解協議時，赤泥庫內堆存的赤泥量已達到設計堆存標高，不封場無法解決環境問題，但和解協議不僅未要求山西某鋁業公司對赤泥庫進行封場，也未約定具體修復措施、修復期限，僅要求山西某鋁業公司作出付款承諾，且未明確款項中用於修復赤泥庫周邊環境的資金數額。因此，雙方達成的和解協議不足以修復受損生態環境，無法恢復生態環境的狀態和功能，不能有效消除生態環境損害風險，不符合《解釋》第二十五條關於和解協議內容「不損害社會公共利益」的要求，故人民法院未出具調解書。

2018年11月16日，在人民法院主持下，當事人達成調解協議，約定籌集1.5億元工程費用在五年內完成赤泥庫的封場工作，徹底解決赤泥庫的環境問題。從調解協議內容來看，雙方對赤泥庫的修復期限、修復費用、修復措施、替代方案、監督單位、監督方式、驗收部門等均作了詳細約定。為確保協議內容合理、可行，人民法院對上述調解協議依法進行了公告，公告期間未收到異議。綜上，人民法院認定調解協議符合《解釋》第二十五條關於調解協議內容「不損害社會公共利益」的要求，依法出具了調解書。

結案後，人民法院主動與有關行政部門溝通，明確庫區生態恢復治理標準和技術規範，督促山西某鋁業公司制定封場方案並按期推進。封場項目總投資1.3億餘元，主要包括赤泥處理及灰渣找坡197萬立方米、新建排水系統4套、覆土38萬立方米、鋪設防滲膜及綠化面積85.5萬平方米。為確保封場項目如期完成，人民法院定期現場回訪，持續跟蹤修復進度。經過五年治理，2023年11月封場項目竣工並通過環境保護驗收，2023年12月通過山西省應急管理廳安全驗收，達到了修復生態環境、消除損害風險效果。至此，民事調解書的內容全部履行完畢。

此外，在督促山西某鋁業公司履行民事調解書確定的義務過程中，人民法院還引導該公司調整優化產業佈局，打造綠色發展產業集群，利用封場後的土地資源開發太陽能、風能、儲能等清潔能源項目，實現了生態效益、經濟效益與社會效益的有機統一。

相關法條

《中華人民共和國民法典》第1234條

《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號，2020年修正）第25條