公益訴訟案件原則上不適用執行和解

文｜楊秀清

（全文刊載於《中國應用法學》2024年第2期）

內 容 提 要

引言

一、公益訴訟案件原則上不宜適用執行和解

二、公益訴訟案件確有必要適用執行和解的理解

引  言

2012年《民事訴訟法》修正確立民事公益訴訟後，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）以及《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境公益訴訟解釋》）等僅對訴訟和解與調解作出了限制性規定，均未涉及公益訴訟是否適用執行和解的問題。2017年《最高人民法院關於審理環境公益訴訟案件的工作規範(試行)》（以下簡稱《環境公益訴訟案件工作規範(試行)》）第37條雖然作出了「環境民事公益訴訟原則上不能進行執行和解。確有必要達成執行和解協議的，和解協議內容不得損害社會公共利益」的規定，但司法實踐中如何理解與把握「確有必要」仍無可依循的標準，理論界對此的專門研究基本處於空白狀態，少數實務工作者提及該問題也觀點不一。本文擬對該問題進行闡釋，以期為司法實踐提供參考。

 一、公益訴訟案件原則上不宜適用執行和解

關於公益訴訟案件能否適用執行和解，持支持觀點者，主要認為執行和解不等於放任被執行人對環境的侵害污染，反而可以將公共利益最大化。因為司法實踐中，被執行人承擔責任大部分以金錢債務為特徵，對於執行能力不佳的企業，引入和解制度無異於為該企業的生存提供了扶持，有利於提高被執行人履行義務的積極性，同時，也能達到恢復和保護環境、維護社會穩定、促進經濟發展的目的。持反對觀點者，主要認為當執行權利的主體依法啟動案件的執行程序後，必須依法積極作為，沒有變更、放棄執行請求、與被執行人達成和解協議等權利。

筆者認為，公益訴訟以維護社會公共利益為目的，執行中原則上不宜適用執行和解，主要理由如下：

第一，公益訴訟不同於普通民事訴訟，其以維護公共利益為目的。何謂公益訴訟中的「公共利益」，有觀點認為，公共利益主要指社會或者某一領域的共同利益。這些利益沒有明確的權利主體或者權利主體過於抽象，一旦受到侵害，難以通過普通民事訴訟得到救濟。也有觀點認為，我國是社會主義公有制國家，國家利益與社會公共利益相互交織，公益訴訟中的「公共利益」既包括社會公共利益，也包括國家利益。筆者認為，根據憲法、民法典等法律的規定，國家所有權等國家利益由國務院代表國家行使權利，權利主體明確，可以通過普通民事訴訟維護國家利益。對此，《最高人民法院關於審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第1條也規定：省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委託行使全民所有自然資源資產所有權的部門，因與造成生態環境損害的自然人、法人或者其他組織經磋商未達成一致或者無法進行磋商的，可以作為原告提起生態環境損害賠償訴訟。因此，公益訴訟中的「公共利益」應指不特定主體所享有的社會公共利益，而不包括國家利益。而執行和解是執行當事人對生效法律文書已經確定的權利義務通過達成和解協議就義務履行以及權利實現方式進行處分，往往涉及對執行債權人實體權利或者執行債務人履行義務的期限、方式等的處分，如果由公益訴訟的特定起訴主體與執行債務人達成執行和解協議，則可能損害社會公共利益的不特定權利主體，違背公益訴訟的制度目的。

第二，公益訴訟的起訴主體系法律擬制主體，而非社會公共利益的權利人。根據傳統民事訴訟理論，起訴主體系民事權益被侵犯或者發生爭議的利害關係人，為此，《民事訴訟法》第122條明確規定，原告是與本案有直接利害關係的公民、法人和其他組織。公益訴訟作為一種特殊的以維護社會公共利益為目的的現代新型訴訟，正因為社會公共利益主體的不特定性，才使得社會公共利益的維護無法通過直接利害關係主體啟動普通民事訴訟程序，而需要在法律上賦予超越直接利害關係的主體的起訴資格，因此，立法在確定公益訴訟起訴主體的範圍時，並非明確何者的民事權益受到侵犯或者發生爭議，而是考慮如何界定對社會公共利益具有保護職責的主體範圍。有鑑於此，《民事訴訟法》第58條第1款明確規定提起民事公益訴訟的主體包括法律規定的機關和社會組織。第2款又規定，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。此外，《環境保護法》和《消費者權益保護法》均規定社會組織有權提起民事公益訴訟，而《英雄烈士保護法》、《未成年人保護法》、《個人信息保護法》、《反壟斷法》、《反電信網絡詐騙法》等均規定了人民檢察院有權提起民事公益訴訟。因此，公益訴訟的起訴主體具有法律擬制的特殊性，而非社會公共利益的權利人，也不應在執行程序中與執行債務人達成執行和解協議，變更生效法律文書確定的債權及其實現方式。

綜上，公益訴訟的起訴主體作為法律擬制的社會公共利益的維護者，在義務人不履行生效法律文書所確定的義務，從而影響社會公共利益實現時，其職責應當是依法申請執行，並積極通過查找執行債務人財產等行為，協助法院採取執行措施實現對社會公共利益的保護，而不宜與執行債務人進行執行和解。這也符合《環境公益訴訟案件工作規範(試行)》第37條「環境民事公益訴訟原則上不能進行執行和解」的規定。

二、公益訴訟案件確有必要適用執行和解的理解

近年來，環境民事公益訴訟案件大幅增加，原告的訴訟請求之一往往是「責令被告承擔生態環境修復費用XX元」，法院作出的大部分環境民事公益訴訟案件的裁判文書也是直接判決被告承擔生態環境修復費用等金錢給付義務。公益訴訟案件執行通常面臨的困境，一方面，執行債務人無力支付生態環境修復費用；另一方面，通過民事公益訴訟判決的生態環境修復費用不斷增多，但生態環境修復卻無法實現。《環境公益訴訟解釋》第20條對生態環境的修復以及修復費用的承擔作出了規定，即原告請求修復生態環境的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以准許採用替代性修複方式。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。但該司法解釋對修復費用應向誰支付、由誰進行管理、如何使用以及如何監督均未作出具體規定，成為直接制約公益訴訟目的和制度功能能否有效實現的關鍵。《環境公益訴訟案件工作規範(試行)》第37條在規定環境公益訴訟原則上不能執行和解的同時，又規定了例外情形，即確有必要達成執行和解協議的，和解協議內容不得損害社會公共利益。人民法院應將和解協議內容公告。

筆者認為，對該條中的「確有必要」，主要可以做以下兩種理解：

第一，執行債務人無力履行生效法律文書確定的義務，採用替代性方式有助於實現對社會公共利益的保護。

例1，某檢察院提起的公益訴訟案，法院判決債務人賠償更新造林所需資金X萬元。執行程序中，執行債務人表示其家庭困難，無力支付全部賠償金，但願意自行對被燒林地進行復綠代替支付賠償金。檢察院與執行債務人達成和解協議，同意執行債務人按照規劃設計院出具的設計方案對案涉林地進行復綠。法院認為，本案執行的是更新造林資金，執行到位的資金用於對被燒林地進行更新造林，執行債務人願意自行對被燒林地進行復綠，通過以勞代償方式履行義務，可以實現社會公共利益保護的目的。

第二，如果不針對生態環境修復費用的具體使用主體、使用方式以及監督主體達成執行和解協議，生態環境修復費用即使被執行也無法真正實現環境公益訴訟所承載的修復生態環境的目的或者功能。

例2，原告環境科學研究中心對被告焦化公司超標排放廢氣等行為提起大氣污染民事公益訴訟，訴訟請求之一是被告承擔修復環境的費用50萬元。經調解，雙方達成調解協議，調解協議公告期滿後，法院製作調解書。執行過程中，被告焦化公司自願交納40萬元替代性修復費用，為實現對被污染大氣的修復，法院積極引導促成焦化公司與第三方公益性環保基金會簽訂了《公益信託合同》，明確由焦化公司將40萬元匯入該基金會的環保公益金專項賬戶，委託該基金會管理和監督使用40萬元修復費用並代為選取完成替代性修復事項，監察人為市生態環境局。在替代性修復項目執行過程中，除接受案件當事人和監察人的全程監督外，還邀請了當地社區負責人、市人大代表、市政協委員進行全程監督。替代性修復項目完成後，該基金會將項目實施過程所涉材料及驗收報告提交執行法院存檔結案，修復費用使用情況和修復情況在該基金會官方網站上實時公佈，接受社會監督。

綜上，在我國《民事訴訟法》及《環境公益訴訟解釋》等相關司法解釋未對公益訴訟能否適用執行和解制度作出明確規定的情況下，《環境公益訴訟案件工作規範(試行)》雖然確立了環境公益訴訟案件以不適用執行和解為原則，確有必要適用執行和解為例外，但是，為了防止「原則」向「例外」的偏移，根本解決之道，在於法院審理公益訴訟案件時，在儘可能對社會公共利益侵害者履行義務能力進行預判的基礎上，通過訴訟請求的釋明，促使當事人變更訴訟請求使其更具合理性，從而提高生效判決主文的可執行性及其與社會公共利益保護的契合度。