對退休金、養老金、住房公積金執行的利益平衡

文｜馬登科

（全文刊載於《中國應用法學》2024年第3期）

內 容 提 要

引言

一、最高人民法院的觀點變遷

二、退休金、養老金、住房公積金的執行以被執行人人權保障為前提

三、執行退休金、養老金、住房公積金的具體條件

 引  言

隨着改革開放的不斷深化，為保障公民的基本生存、生活需要，我國於20世紀90年代相繼完善了退休金、養老金制度，並於1999年正式設立了住房公積金制度。隨之而來的問題是，被執行人的退休金、養老金、住房公積金是否可以成為民事強制執行的對象？如果可以，在執行方式上是否有特殊之處？上述問題亟須考量。

 一、最高人民法院的觀點變遷

為滿足司法實踐的需要，最高人民法院及相關部門曾多次就「退休金、養老金、住房公積金是否可以執行」這一問題發表意見，而其觀點從完全否定論到相對肯定論，存在着明顯的變化。早在2000年，最高人民法院就在《關於在審理和執行民事、經濟糾紛案件時不得查封、凍結和扣劃社會保險基金的通知》中對上述問題表達過自己的觀點。該通知中指出：「各地人民法院在審理和執行民事、經濟糾紛案件時，不得查封、凍結或扣劃社會保險基金」。而在2007年，住建部在《關於對職工住房公積金能否強制執行函》中亦明確指出：「住房公積金不應成為強制執行的標的物。」國務院法制辦亦有意見認為，職工住房公積金不能成為人民法院強制執行的標的。可見，在這一時期退休金、養老金、住房公積金並非執行的對象。

而在2010年前後，最高人民法院對上述問題的認識開始發生轉變。2011年，最高人民法院在其官網上對住房公積金的執行問題作出的答覆稱：「性質上住房公積金是職工工資的一部分，理論上可以作為民事案件執行的對象，但仍要顧及它是國務院行政主管部門管理下的專項資金。」而到了2013年，最高人民法院在對安徽省高級人民法院《關於強制劃撥被執行人住房公積金問題的請示報告》的答覆中正式提出，在符合提取職工住房公積金賬戶內的存儲餘額的條件並保障被執行人依法享有的基本生活及居住條件的情況下，可以對被執行人住房公積金賬戶內的存儲餘額強制執行。2014年，最高人民法院又在《關於能否要求社保機構協助凍結、扣劃被執行人的養老金問題的復函》指出，被執行人的養老金屬於其固定收入，可在預留被執行人及其所扶養家屬必需的生活費用的基礎上予以執行。可見在這一階段，最高人民法院對退休金、養老金、住房公積金的執行已經傾向於相對肯定的觀點。

 二、退休金、養老金、住房公積金的執行以被執行人人權保障為前提

上述觀點的轉化並非最高人民法院的自我否定或邏輯上的自相矛盾，而是其根據社會經濟發展作出的能動性調整，是不同階段在申請執行人債權實現以及被執行人人權保障間作出的平衡考量。「尊重和保障人權」是我國的憲法原則。在民事執行領域同樣需要體現憲法之精神，將人權保障貫徹到民事執行的各個流程中。在不同時期，人權保障的具體方式和要求有所不同，這就使得最高人民法院需要根據具體的情況，調整民事執行的範圍和方式，以充分平衡各方主體的利益，維護司法權威。

民事強制執行以被執行人的責任財產為限。對於退休金、養老金而言，最高人民法院曾在《關於能否要求社保機構協助凍結、扣劃被執行人的養老金問題的復函》中指出：「被執行人應得的養老金應當視為被執行人在第三人處的固定收入。」而對於住房公積金，《住房公積金管理條例》第3條則明確指出：「職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬於職工個人所有。」可見，無論是退休金、養老金還是住房公積金，均屬於被執行人的個人財產。然而與一般財產不同的是，退休金、養老金和住房公積金之目的在於保障公民的生存權、生活安寧權等實體性人權，該三者均具有社會保障的功能。退休金、養老金和住房公積金均有用途的限定性和人身依附性，不得挪作他用，否則將影響到公民的基本生活保障。故在過去多有觀點認為，被執行人的退休金、養老金和住房公積金是其「養命錢」，屬於《中華人民共和國民事訴訟法》第254條中所言的「生活必需費用」，應納入執行豁免的範圍。

而隨着物質生活的不斷豐富以及社會福利待遇的不斷提高，退休金、養老金和住房公積金已經逐漸超越了「生活必需費用」的範疇。以養老金為例，2023年，共有15個省份的退休職工的平均養老金超過3500元，其中上海市和西藏自治區的月度平均退休金超過了5000元。在此背景下，若養老金、退休金和住房公積金等帶有社會保障性質的財產已完全超出被執行人基本生活的需要，被執行人在未履行債務的情況下仍完全保有上述財產，未免有損申請執行人的債權實現，因此有必要將退休金、養老金和住房公積金納入被執行人的責任財產範疇。同時，鑑於上述三種財產的社會保障屬性和對於被執行人的必要性，在執行時同樣應以被執行人人權保障為前提，不能影響被執行人及其家人的基本生存和生活需要。

由此可見，從最高人民法院的立場上看，無論是過去採取的完全否定論還是目前踐行的相對肯定論，在觀點內核上均具有一貫性，其本質是最高人民法院在不同時期，基於對被執行人人權保障的不同要求作出的調整。故退休金、養老金和住房公積金並非不可執行，而是應在滿足被執行人的人權保障的前提下實施執行行為。

  三、執行退休金、養老金、住房公積金的具體條件

「滿足被執行人的人權保障」僅是一個抽象的要求，需要以此為指導來明確退休金、養老金和住房公積金的具體執行條件。按照最高人民法院的相關觀點，對於退休金、養老金的執行，需滿足「預留被執行人及其所扶養家屬必需的生活費用」的條件。實踐中，部分法院直接依據以被執行人所在地的最低生活保障標準來確定留存份額。而出於對被執行人人權保障的考量，法院可依據比例原則，按照被執行人及其家庭的具體情況適度提高留存份額。若被執行人的退休金、養老金僅能滿足其基本生活，則不應予以執行。由於目前對於被執行人的養老金賬戶多採取整體凍結的方式，法院需要根據養老金賬戶凍結的期限，事先為被執行人預留維持其生存與生活所必須份額。

而對於住房公積金的執行，根據最高人民法院的相關意見，需同時滿足「符合提取職工住房公積金賬戶內的存儲餘額的條件」「保障被執行人依法享有的基本生活及居住條件」兩項條件。結合住房公積金的提取條件可知，一方面，在因購買、租賃、建設自住住房產生民事糾紛中，對住房公積金進行執行符合其設立目的及用途；另一方面，在被執行人離退休、喪失勞動能力、出國定居或死亡的情況下，住房公積金已轉化為被執行人的存款或遺產。因此，在被執行人依法可以提取住房公積金的情形下，應允許法院對住房公積金直接進行劃撥並以金錢的方式滿足申請執行人的債權。值得注意的是，不符合住房公積金的提取條件並不意味着住房公積金不可以執行，而是需採取「執行但不提現的方法」。如基於夫妻共同財產分割而進行的住房公積金強制執行，在被執行人不滿足住房公積金的提取條件時，出於維護住房公積金管理秩序的考量，可以將被執行人的住房公積金直接劃入申請執行人的住房公積金賬戶。同時，住房公積金的執行同樣應當以保障被執行人基本生存、生活需要為前提。如部分地區規定，被執行人名下無房產的，不能執行住房公積金。然在實踐中，被執行人的實際生活、生存情況差別較大，故除制定較為統一的住房公積金執行規則外，法院還須兼顧不同地區、不同被執行人的特殊性，依照比例原則進行個案平衡。