法發〔2024〕16號

最高人民法院印發《關於在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》的通知

各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

現將《最高人民法院關於在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》予以印發，請結合工作實際，認真參照執行。執行中遇到的問題，請及時報告最高人民法院。

最高人民法院

2024年12月23日

最高人民法院關於在審判工作中促進提質增效推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見

為深入貫徹習近平法治思想，堅持以人民為中心，堅決防止「程序空轉」，推動實質性化解矛盾糾紛，做到案結事了、政通人和，促進審判工作提質增效，依據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律及相關司法解釋規定，結合審判工作實際，制定本意見。

第一條  人民法院在審判工作中應當堅持依法履職，通過必需的審判、執行程序，依法及時準確回應訴求，切實保障當事人訴訟權利，促進矛盾糾紛實質性化解、一次性解決，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

第二條  人民法院應當緊緊依靠黨委領導，堅持和發展新時代「楓橋經驗」，積極融入共建共治共享的社會治理大格局。

堅持調解優先，對起訴至人民法院的民事糾紛和行政賠償、補償以及行政機關在法定幅度內實施罰款、拘留等行政處罰引發的行政糾紛等案件，適宜調解的可以通過人民調解、行政調解、司法調解、行業性專業性調解等機制，促進和支持先行調解。對調解不成的，依法及時予以審理裁判，堅決杜絕強制調解、久調不決、以調壓判等違反調解自願原則情況的發生。

第三條  對起訴至人民法院的糾紛，應當按照立案登記制的要求，做到「有案必立、有訴必理」，人民法院立案訴服部門應當引導當事人按照示範文本規範要求提交起訴狀、答辯狀。起訴事項屬於人民法院受理案件範圍，但具有下列情形之一的，應當耐心開展法律釋明、訴訟指導等工作，並一次性告知補正，不得逕行裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴：

（一）訴訟代理人未提交授權委託書及相關證明材料；

（二）法人或者其他組織起訴時，起訴材料缺少單位印章或者法定代表人、主要負責人簽章；

（三）起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤；

（四）被告明確但無法提供準確的送達地址；

（五）起訴主張的案由明顯錯誤；

（六）未能清楚表達訴訟請求；

（七）受訴人民法院沒有管轄權；

（八）其他應當開展法律釋明、訴訟指導的情形。

對當事人提起的符合法律規定的反訴、增加或者變更訴訟請求等，不得以「另行起訴」「執行階段解決」等理由拒絕受理。

起訴事項不屬於人民法院受理案件範圍的，及時做好法律釋明和思想疏導工作，引導當事人選擇其他適當渠道救濟權利，防止矛盾升級激化。

第四條  人民法院應當一次性全面核對起訴是否符合法律規定的起訴條件，不符合的，應當在裁定書中闡明理由。

上級人民法院認為下級人民法院裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴錯誤，裁定指令下級人民法院審理後，下級人民法院認為出現新的事實理由需要裁定駁回起訴的，應當報請上級人民法院同意。

第五條  對符合法律規定的共同訴訟案件，人民法院應當登記編立一個案件，禁止「人為」拆案。依法應當合併審理的，必須合併審理；依法可以合併審理的，除當事人提出合理異議外，一般應當合併審理。

對原告同時針對同一行政機關或者不同行政機關作出的兩個以上具有關聯性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應當逐一認定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合併審理有利於實質化解爭議的，可以依法合併審理。

第六條  行政訴訟的原告撤回起訴後再行起訴，能夠提供證據證明存在下列情形之一的，屬於具有「正當理由」，人民法院應當依法予以立案：

（一）原告因受欺騙、脅迫而申請撤訴，違背本人真實意願；

（二）原告與行政機關達成和解而申請撤訴，但因行政機關的原因導致和解並未實際履行；

（三）原告因行政機關承諾解決相關爭議或者其他實際困難而申請撤訴，但行政機關在承諾期限或者合理期限內未予解決；

（四）其他具有正當理由的情形。

第七條  人民法院在審理行政案件中發現需先行解決相關民事爭議，且該民事爭議可以同行政案件一併解決的，應當告知當事人依法申請一併解決民事爭議。當事人依法申請一併解決民事爭議的，人民法院應當一併審理行政與民事案件；當事人明確表示不申請一併審理民事爭議，也未通過民事訴訟、仲裁等法定途徑解決相關民事爭議的，人民法院應當根據現有證據依法就行政案件作出裁判。

人民法院發現已經受理的民事案件屬於行政訴訟受案範圍的，應當在徵得原告同意後，及時將案件轉為行政案件進行審理。對行政案件沒有管轄權的，應當依法裁定移送有管轄權的人民法院。受移送的人民法院認為案件不屬於行政訴訟的，應當報請它們的共同上級人民法院決定。

人民法院發現已經受理的行政案件屬於民事訴訟受案範圍的，參照前款執行。

第八條  人民法院對屬於本院管轄的案件，不得違法裁定移送管轄。原告為規避管轄規定而增加被告的，受訴人民法院在確定是否具有管轄權時，應當要求原告提交證據證明該被告與訴爭事項具有利害關係。沒有利害關係且不存在其他確定管轄的法定事項的，受訴人民法院應當裁定將案件移送至有管轄權的人民法院。

第九條  人民法院在第一審程序中應當準確歸納爭議焦點，加強對當事人舉證的指導，明確告知當事人逾期不提供證據的法律後果，引導當事人正確、全面、誠實、及時地完成舉證。

對在案證據有欠缺，當事人因客觀原因不能自行收集，申請人民法院調查收集證據的，應當準許。對審理案件需要、當事人不自行收集的證據，人民法院應當依職權主動調查收集。

第十條  對符合民事訴訟法第五十九條第一款、第二款和行政訴訟法第二十九條第一款規定情形的第三人，當事人申請追加或者該第三人申請參加訴訟的，人民法院應當準許；當事人或者該第三人未提出申請，但該第三人參加訴訟有利於查明事實、一攬子解決糾紛的，人民法院應當通知其參加訴訟。

對應當追加而未追加的第三人提出第三人撤銷之訴，符合民事訴訟法第五十九條第三款規定的，應當予以受理；對被通知參加訴訟但因歸責於其本人的事由未參加的第三人，提出第三人撤銷之訴的，應當不予受理。

第十一條  人民法院在受理、審理合同糾紛時，可以根據起訴和答辯情況，向原告作出如下釋明：

（一）起訴主張解除合同的，人民法院可以告知訴訟請求不能被支持或者合同無效情形下，是否請求繼續履行合同或者主張締約過失責任；

（二）起訴主張繼續履行合同的，人民法院可以告知合同無效或者履行不能情形下，是否主張締約過失責任或者請求解除合同；

（三）起訴主張合同無效的，人民法院可以告知合同有效或者履行不能情形下，是否請求繼續履行合同或者解除合同。

經釋明，原告提出相應訴訟請求的，人民法院應當向被告釋明可以行使抗辯權。

第十二條  人民法院應當在第二審程序中認真全面審查當事人的上訴請求，能夠在第二審程序查清事實的，應當在查明事實後依法裁判，一般不應發回重審。第一審程序存在瑕疵，但未對當事人訴訟權利產生實質影響，且裁判結果正確的，二審裁判可以指正瑕疵後維持一審裁判。

對當事人上訴請求之外發現認定事實、適用法律存在錯誤，損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，人民法院應當在二審裁判中予以糾正。

人民法院應當努力維護當事人的勝訴權利，避免一方當事人通過惡意拖延訴訟的方式損害對方當事人合法權益。對借款合同糾紛中，當事人對借款本金無異議，僅就利息部分提起上訴，以及擔保合同糾紛中，當事人對主債務無異議，僅就擔保責任提起上訴等情形，經當事人申請，人民法院可以就無爭議事項先行判決。

第十三條  人民法院應當強化一、二審裁判文書的釋法說理，正面回應當事人的訴辯意見，嚴格落實判後答疑，促進當事人服判息訴。對不服生效裁判提出的再審申請，人民法院經審查認為原審裁判認定事實、適用法律並無不當的，按照實質性化解矛盾糾紛的要求，可以視情形由本院或者生效裁判法院做當事人的服判息訴工作。

人民法院應當積極服務保障企業生產經營，助力營造市場化、法治化營商環境。對建設工程施工合同糾紛中，當事人對承建工程的事實無爭議，僅就消防工程等個別施工項目的履行申請再審，或者買賣合同糾紛中，當事人對整體的交易關係無爭議，僅就個別批次標的物的交付申請再審，若中止原判決、裁定、調解書的執行可能嚴重影響企業生產經營，經當事人申請，人民法院可以對再審申請不涉及的原判事項不中止執行。

第十四條  人民法院審理行政案件，在堅持合法性審查原則的基礎上，應當加強對實質訴求的審查、回應，依法作出有利於實質性化解行政爭議的裁判：

（一）人民法院判決行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當根據案件相關事實儘可能作出內容具體明確的判決。確需行政機關調查或者裁量，責令重新作出行政行為或者採取補救措施的，應當在裁判文書中對重作標準、履行期限等內容進行指引。

（二）當事人請求撤銷被訴行政行為、確認被訴行政行為違法或者無效的，人民法院可以釋明一併解決可能存在的行政賠償爭議；在行政賠償案件中能夠一併解決補償問題的，應當一併作出處理。

（三）人民法院認為處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定有錯誤的，應當儘可能在查明案件事實的基礎上，直接判決變更。

第十五條  人民法院應當堅持「執源」治理，積極推進符合司法規律的立案、審判、執行一體化管理，在立案、審判階段考慮後續可能出現的執行問題，做好提示和告知，主動引導當事人申請財產保全，必要時應當依職權採取財產保全措施。製作裁判文書時，應當做到權利義務主體和給付內容明確且具有可執行性，特別注重調解書的即時、自動履行。做好判後督促履行工作，切實提升生效裁判自動履行率。

人民法院應當及時、規範採取財產保全、查控、處置和案款發放等措施，對有財產可供執行的，依法處置變現並及時給付；對無財產可供執行的，規範適用終結本次執行程序；對惡意拖延執行、虛假提起執行異議等濫用執行異議權的，應當依據民事訴訟法第一百一十四條、第一百一十六條的規定，採取強制措施。

第十六條  人民法院對無財產可供執行案件裁定終結本次執行程序的，應當堅持以窮盡執行措施後「執行不能」為原則，嚴禁盲目追求結案率而隨意終結執行，避免多次終結本次執行、反覆恢復執行。未開展以下工作的，不得裁定終結本次執行程序：

（一）向被執行人發出執行通知、限制消費令，將符合條件的被執行人納入失信被執行人名單；

（二）窮盡全面查詢被執行人財產情況，進行必要的現場調查、搜查措施，依法查找下落不明的被執行人等必要的調查措施；

（三）對發現的被執行人財產進行處置，但不能處置的除外；

（四）對妨害執行的被執行人或者其他人依法採取罰款、拘留等強制措施，或者對構成犯罪的被執行人依法啟動刑事責任追究程序；

（五）約談徵詢申請執行人意見，但涉訴訟費、刑事涉財產刑的執行除外；

（六）依法採取其他執行措施。

第十七條  人民法院應當加強審判管理監督，強化案件質效分析，及時發現糾正問題，最大限度化解矛盾糾紛，維護人民群眾合法權益，維護法治的權威和尊嚴，維護社會穩定。