指導案例191號
劉彩麗訴廣東省英德市人民政府
行政複議案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2022年12月8日發布）
　　關鍵詞 行政/行政複議/工傷認定/工傷保險責任
　　裁判要點
　　建築施工企業違反法律、法規規定將自己承包的工程交由自然人實際施工，該自然人因工傷亡，社會保險行政部門參照《最高人民法院關於審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條第一款有關規定認定建築施工企業為承擔工傷保險責任單位的，人民法院應予支持。
　　相關法條
　　《工傷保險條例》第15條

基本案情
　　2016年3月31日，朱展雄與茂名市茂南建安集團有限公司（以下簡稱建安公司）就朱展雄商住樓工程簽訂施工合同，發包人為朱展雄，承包人為建安公司。補充協議約定由建安公司設立工人工資支付專用帳戶，戶名為陸海峰。隨後，朱展雄商住樓工程以建安公司為施工單位辦理了工程報建手續。案涉工程由梁某某組織工人施工，陸海峰亦在現場參與管理。施工現場大門、施工標誌牌等多處設施的醒目位置，均標註該工程的承建單位為建安公司。另查明，建安公司為案涉工程投保了施工人員團體人身意外傷害保險，保險單載明被保險人30人，未附人員名單。2017年6月9日，梁某某與陸海峰接到英德市住建部門的檢查通知，二人與工地其他人員在出租屋內等待檢查。該出租屋系梁某某承租，用於工地開會布置工作和發放工資。當日15時許，梁某某被發現躺在出租屋內，死亡原因為猝死。
　　梁某某妻子劉彩麗向廣東省英德市人力資源和社會保障局（以下簡稱英德市人社局）申請工傷認定。英德市人社局作出《關於梁某某視同工亡認定決定書》（以下簡稱《視同工亡認定書》），認定梁某某是在工作時間和工作崗位，突發疾病在四十八小時之內經搶救無效死亡，符合《工傷保險條例》第十五條第一款第一項規定的情形，視同因工死亡。建安公司不服，向廣東省英德市人民政府（以下簡稱英德市政府）申請行政複議。英德市政府作出《行政複議決定書》，以英德市人社局作出的《視同工亡認定書》認定事實不清，證據不足，適用依據錯誤，程序違法為由，予以撤銷。劉彩麗不服，提起訴訟，請求撤銷《行政複議決定書》，恢復《視同工亡認定書》的效力。
　　裁判結果
　　廣東省清遠市中級人民法院於2018年7月27日作出（2018）粵18行初42號行政判決：駁回劉彩麗的訴訟請求。劉彩麗不服一審判決，提起上訴。廣東省高級人民法院於2019年9月29日作出（2019）粵行終390號行政判決：駁回上訴，維持原判。劉彩麗不服二審判決，向最高人民法院申請再審。最高人民法院於2020年11月9日作出（2020）最高法行申5851號行政裁定，提審本案。2021年4月27日，最高人民法院作出（2021）最高法行再1號行政判決：一、撤銷廣東省高級人民法院（2019）粵行終390號行政判決；二、撤銷廣東省清遠市中級人民法院（2018）粵18行初42號行政判決；三、撤銷英德市政府作出的英府複決〔2018〕2號《行政複議決定書》；四、恢復英德市人社局作出的英人社工認〔2017〕194號《視同工亡認定書》的效力。

裁判理由
　　最高人民法院認為：
　　一、建安公司應作為承擔工傷保險責任的單位
　　作為具備用工主體資格的承包單位，既然享有承包單位的權利，也應當履行承包單位的義務。在工傷保險責任承擔方面，建安公司與梁某某之間雖未直接簽訂轉包合同，但其允許梁某某利用其資質並掛靠施工，參照原勞動和社會保障部《關於確立勞動關係有關事項的通知》（勞社部發〔2005〕12號）第四條、《人力資源和社會保障部關於執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號，以下簡稱《人社部工傷保險條例意見》）第七點規定以及《最高人民法院關於審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《工傷保險行政案件規定》）第三條第一款第四項、第五項規定精神，可由建安公司作為承擔工傷保險責任的單位。
　　二、建安公司應承擔梁某某的工傷保險責任
　　英德市政府和建安公司認為，根據法律的相關規定，梁某某是不具備用工主體資格的「包工頭」，並非其招用的勞動者或聘用的職工，梁某某因工傷亡不應由建安公司承擔工傷保險責任。對此，最高人民法院認為，將因工傷亡的「包工頭」納入工傷保險範圍，賦予其享受工傷保險待遇的權利，由具備用工主體資格的承包單位承擔用人單位依法應承擔的工傷保險責任，符合工傷保險制度的建立初衷，也符合《工傷保險條例》及相關規範性文件的立法目的。
　　首先，建設工程領域具備用工主體資格的承包單位承擔其違法轉包、分包項目上因工傷亡職工的工傷保險責任，並不以存在法律上勞動關係或事實上勞動關係為前提條件。根據《人社部工傷保險條例意見》第七點規定、《工傷保險行政案件規定》第三條規定，為保障建築行業中不具備用工主體資格的組織或自然人聘用的職工因工傷亡後的工傷保險待遇，加強對勞動者的傾斜保護和對違法轉包、分包單位的懲戒，現行工傷保險制度確立了因工傷亡職工與承包單位之間推定形成擬制勞動關係的規則，即直接將違法轉包、分包的承包單位視為用工主體，並由其承擔工傷保險責任。
　　其次，將「包工頭」納入工傷保險範圍，符合建築工程領域工傷保險發展方向。根據《國務院辦公廳關於促進建築業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）、《人力資源社會保障部辦公廳關於進一步做好建築業工傷保險工作的通知》（人社廳函〔2017〕53號）等規範性文件精神，要求完善符合建築業特點的工傷保險參保政策，大力擴展建築企業工傷保險參保覆蓋面。即針對建築行業的特點，建築施工企業對相對固定的職工，應按用人單位參加工傷保險；對不能按用人單位參保、建築項目使用的建築業職工特別是農民工，按項目參加工傷保險。因此，為包括「包工頭」在內的所有勞動者按項目參加工傷保險，擴展建築企業工傷保險參保覆蓋面，符合建築工程領域工傷保險制度發展方向。
　　再次，將「包工頭」納入工傷保險對象範圍，符合「應保盡保」的工傷保險制度立法目的。《工傷保險條例》關於「本單位全部職工或者僱工」的規定，並未排除個體工商戶、「包工頭」等特殊的用工主體自身也應當參加工傷保險。易言之，無論是工傷保險制度的建立本意，還是工傷保險法規的具體規定，均沒有也不宜將「包工頭」排除在工傷保險範圍之外。「包工頭」作為勞動者，處於違法轉包、分包等行為利益鏈條的最末端，參與並承擔著施工現場的具體管理工作，有的還直接參與具體施工，其同樣可能存在工作時間、工作地點因工作原因而傷亡的情形。「包工頭」因工傷亡，與其聘用的施工人員因工傷亡，就工傷保險制度和工傷保險責任而言，並不存在本質區別。如人為限縮《工傷保險條例》的適用範圍，不將「包工頭」納入工傷保險範圍，將形成實質上的不平等;而將「包工頭」等特殊主體納入工傷保險範圍，則有利於實現對全體勞動者的傾斜保護，彰顯社會主義工傷保險制度的優越性。
　　最後，「包工頭」違法承攬工程的法律責任，與其參加社會保險的權利之間並不衝突。根據社會保險法第一條、第三十三條規定，工傷保險作為社會保險制度的一個重要組成部分，由國家通過立法強制實施，是國家對職工履行的社會責任，也是職工應該享受的基本權利。不能因為「包工頭」違法承攬工程違反建築領域法律規範，而否定其享受社會保險的權利。承包單位以自己的名義和資質承包建設項目，又由不具備資質條件的主體實際施工，從違法轉包、分包或者掛靠中獲取利益，由其承擔相應的工傷保險責任，符合公平正義理念。當然，承包單位依法承擔工傷保險責任後，在符合法律規定的情況下，可以依法另行要求相應責任主體承擔相應的責任。
　　（生效裁判審判人員：耿寶建、宋楚瀟、劉艾濤）