万毅，四川大学法学院教授、博士生导师，中国法学会刑事诉讼法学研究会常务理事。

员额法官人均办案量长期高位运行隐患堪忧

根据2025年最高人民法院工作报告显示，2024年人民法院收案总数为4601.83万件，结案4541.89万件。而目前全国法院系统共有员额法官12.82万人，折算下来，员额法官的年人均办案量为354件。另据媒体统计，近年来，全国法院员额法官的年人均办案量一直稳步增加。2017年，员额法官的年人均办案尚为187件，2022年已增加到242件；2023年更是骤升至357件，2024年基本持平。不仅如此，2023年全国有10家法院表示法官人均年结案超过630件，排名第一的石家庄市桥西区法院法官人均年结案数达惊人的877.34件。员额法官人均办案量大增且长期高位运行表明，人案矛盾已经成为困扰法院审判工作高质量发展的主要问题之一。

关注并重视人案矛盾的背后是对于审判工作质效的隐忧。社会转型期，利益分化引发诉讼爆炸，不断递增的人均办案量，引发了三重不良后果：一是迫使员额法官疲于应付结案率而难以兼顾办案质量。长此以往，可能对公正司法的底线形成冲击，而难以让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；二是造成立案难、开庭难，部分案件高发地区，一个案件的开庭时间通常要排到几个月乃至半年以后，严重影响到人民群众“接近司法”“接近正义”的权利；三是员额法官不足，法官助理替补办案成为部分案件高发地区法院的工作常态，严重背离员额制改革的初衷。

正因如此，理论界和实务界提出了诸多应对之策，然而无法标本兼治，也难以在短期内见效，对于核心问题的解决实际作用有限。笔者认为，人案矛盾的实质是，“人”（员额法官）与“案”在量上逐渐呈现出的不匹配，即案多而人少，因此，人案矛盾的产生与法官员额制改革休戚相关。故而，改革方案的选择，还是应当回归法官员额制本身。在坚持员额制改革大方向不变、短期内大幅增加法官员额不具现实可能性的背景下，通过调整员额制内部院庭长与普通法官的配置比率，将院庭长所占员额数折算或单列，从而释放出更多的员额数充实办案一线，或许才是彻底解决当前案多人少矛盾的根本对策。

应正视院庭长列入普通法官员额数的弊端

为何将深化员额制改革的突破口锚定在院庭长的员额数上？因为入额的院庭长无需像普通员额法官承担一样多的办案量。根据最高人民法院的规定，基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应当达到30%-40%。中级人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%，其他入额院领导应当达到20%-30%。但在司法统计员额法官的年均办案量时，却又将院庭长作为员额法官统计在内，造成了员额制内部的不平衡。因此，2024年全国法院普通法官实际的年均办案量肯定要多于前述的354件，因为，院庭长未能完成的那部分案件分摊给了普通法官。这意味着，法院内部案多人少的困境可能比统计数据所显示的还要严重得多。那么，将院庭长的员额数无差别地计入法官员额总数的制度设计是否科学合理，就值得深思了。

《法院组织法》第46条明确规定：“法官实行员额制。法官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民法院审级等因素确定。”据此，我国的法官员额数，是根据案件数量、人口数量等综合因素确定的，可以说，每一名员额法官，实际上都对应一定的办案量。这也是为什么很多省市在员额制施行之后，陆陆续续都规定了员额法官最低办案量的原因所在。我国的员额制改革在制度设计上并未明确区分院庭长与普通法官的入额条件，实务中院庭长几乎都顺利入额，但实践中，入额的院庭长并不能达到普通员额法官最低办案数量的要求，最高人民法院对院庭长自办案件数的“打折”式规定，也从侧面印证了这一点。

实际上，院庭长亲自办案的问题一直是员额制改革后的制度难题，也成为民众关注度较高的话题，以至于最高人民法院不得不三令五申、一再发文强调“头雁”政策，要求院庭长必须带头亲自办案。然而，现实情况却是，由于院庭长一人身兼两职，繁重的行政事务压力之下，所谓亲自办案，往往沦为形式，以至于委托办案、挂名办案、专办简案等悖反现象在实务中屡禁不止。究其根由，是观念上对院庭长与普通法官的角色差异性认识不足，既要院庭长作为领导尽职尽责搞好行政管理，又要院庭长像普通法官一样全心全力投入办案。正是这种“既要又要”的心理，导致制度设计走形。

“员额法官”二次分类管理的域外实践

根据《法官法》第2条之规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。”据此，法院的院庭长均系员额法官兼任。在实务中，除了极端的例外情况外，我国各级各地法院的院庭长几乎都入了额，具有员额法官的身份。

但即便如此，也不能将其与普通法官等同视之，因为，院庭长毕竟兼任了行政职务，需要履行对法院行政事务的管理职责，时间、精力必定因此而牵扯、分散，势必无法像普通法官一般专注于审判办案。因此，从比较法的角度看，沿袭成文法传统的国家和地区，在设计和实施法官员额制时，不约而同均对“员额法官”进行二次分类管理，即将“员额法官”二分为“兼任法官”与“专任法官”，分别设置员额数，将作为兼任法官的院庭长所占员额数排除在法官员额数之外，在肯定院庭长具有员额法官身份的同时，又将其所占据之员额数单列，而不与普通法官的员额数混同。例如，在日本，单独制定了《法院职员员额法》来对日本的法官员额数进行明确规定，实现了法官员额数法定化。根据2015年修订的《法院职员员额法》第1条之规定，日本法院系统的员额数分配如下：高等法院院长8人，法官1953人，助理法官1000人，简易法院法官806人。在上述规定中，高等法院的院长也被规定为法官，但其员额数却被单列，而不与普通法官（法官、助理法官、简易法院法官等）混同。再如，我国台湾地区“法院组织法”明确规定了台湾地区各级法院及分院法官的类别及员额，其中法院院庭长的员额数也与普通法官区分开来而予以单列，如地方法院或其分院年受理案件8万件以上，为第一类，其员额分配为，院长1人，庭长20-40人，法官80-160人。

制度设计上之所以对员额法官进行二次分类管理，并将院庭长员额数单列，是因为法官的员额数与案件数量之间存在一定的匹配关系，设置一个法官员额，即意味着必须承担并消化一定数量的案件，而院庭长由于兼任行政职务，难以做到如同普通法官一般专注于审判办案，因而，若将院庭长所占据之法官员额数与普通法官的员额数混同，势必难以精确反映员额法官的办案量。不仅从宏观上可能影响国家司法统计与决策，并且在微观上，院庭长被减少的办案量只能转由普通法官承担，显然会加重普通法官的办案压力，并造成员额制内部的不公。　

建议将院庭长员额数进行折算或单列

法官员额制改革的本质是对司法人员分类管理制度的改革。所谓“员额”，实际是法官身份和办案资格的标识，亦即所谓“入了额，才是法官，才能办案”。对此，《法院组织法》第45条规定：“人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理。”但是，当前的司法人员分类管理制度的问题在于，并未充分认识到“院庭长”与“普通法官”在角色和职责上的差异性，进而未对司法人员中的“法官”类别进行二次分类管理，结果导致院庭长与普通法官被等同视之，院庭长入的是普通法官的员额，变相挤占了普通法官的员额数，减损了办案一线的兵力配备，成为案多人少的一个直接诱因。

正基于此，笔者认为，应当深化员额制改革，调整司法人员分类管理模式，对“法官”类别进行二次分类，即分为“院庭长（兼任法官）”与“专任法官”，并在管理上将两者区别对待，分别配置不同的员额数，将院庭长的员额数进行折算或单列。为此，笔者尝试提出两套改革方案：

一是根据院庭长的实际办案量折抵法官员额数。从原理上讲，既然院庭长达不到普通法官的人均办案量，那么，就应当根据其实际办案量对其员额数进行折算，例如，最高人民法院规定，基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%，那么，该法院的庭长就应当折抵50%-70%的法官员额数，即一个庭长折抵0.5-0.7个法官员额，10个庭长员额折抵7个法官员额，那么，空出来的3个法官员额数，则可以充实到办案一线。

二是直接将院庭长所占据之员额数单列，空缺出来的员额数全数补充到办案一线。据估计，目前实务中院庭长所占据的员额数，达到全院25%以上，部分地方甚至达到30%以上乃至更高，如果能够将这部分被院庭长所占据的员额数单列，再将空置出来的员额数补充到办案一线，那么，将会极大地缓解目前案多人少的问题。

当然，无论采用何种方案，院庭长带头办案的要求不会变，因为，其仍然具有法官身份，既然是法官，当然就应当亲自办案。同时，任何改革都是相辅相成的，办案一线的员额法官力量得到充实，也就无需院庭长再承担过高的办案量。尤其是充分考虑到在我国现实国情下，院庭长身兼两职，行政事务管理和审判监督管理工作量大且强度高，在实现对院庭长与专任法官分类管理的基础上可以适当调减院庭长的办案量指标。