萬毅，四川大學法學院教授、博士生導師，中國法學會刑事訴訟法學研究會常務理事。

員額法官人均辦案量長期高位運行隱患堪憂

根據2025年最高人民法院工作報告顯示，2024年人民法院收案總數為4601.83萬件，結案4541.89萬件。而目前全國法院系統共有員額法官12.82萬人，折算下來，員額法官的年人均辦案量為354件。另據媒體統計，近年來，全國法院員額法官的年人均辦案量一直穩步增加。2017年，員額法官的年人均辦案尚為187件，2022年已增加到242件；2023年更是驟升至357件，2024年基本持平。不僅如此，2023年全國有10家法院表示法官人均年結案超過630件，排名第一的石家莊市橋西區法院法官人均年結案數達驚人的877.34件。員額法官人均辦案量大增且長期高位運行表明，人案矛盾已經成為困擾法院審判工作高質量發展的主要問題之一。

關注並重視人案矛盾的背後是對於審判工作質效的隱憂。社會轉型期，利益分化引發訴訟爆炸，不斷遞增的人均辦案量，引發了三重不良後果：一是迫使員額法官疲於應付結案率而難以兼顧辦案質量。長此以往，可能對公正司法的底線形成衝擊，而難以讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義；二是造成立案難、開庭難，部分案件高發地區，一個案件的開庭時間通常要排到幾個月乃至半年以後，嚴重影響到人民群眾「接近司法」「接近正義」的權利；三是員額法官不足，法官助理替補辦案成為部分案件高發地區法院的工作常態，嚴重背離員額制改革的初衷。

正因如此，理論界和實務界提出了諸多應對之策，然而無法標本兼治，也難以在短期內見效，對於核心問題的解決實際作用有限。筆者認為，人案矛盾的實質是，「人」（員額法官）與「案」在量上逐漸呈現出的不匹配，即案多而人少，因此，人案矛盾的產生與法官員額制改革休戚相關。故而，改革方案的選擇，還是應當回歸法官員額制本身。在堅持員額制改革大方向不變、短期內大幅增加法官員額不具現實可能性的背景下，通過調整員額制內部院庭長與普通法官的配置比率，將院庭長所佔員額數折算或單列，從而釋放出更多的員額數充實辦案一線，或許才是徹底解決當前案多人少矛盾的根本對策。

應正視院庭長列入普通法官員額數的弊端

為何將深化員額制改革的突破口錨定在院庭長的員額數上？因為入額的院庭長無需像普通員額法官承擔一樣多的辦案量。根據最高人民法院的規定，基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應當達到本部門法官平均辦案量的50%-70%。基層人民法院院長辦案量應當達到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領導應當達到30%-40%。中級人民法院院長辦案量應當達到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領導應當達到20%-30%。但在司法統計員額法官的年均辦案量時，卻又將院庭長作為員額法官統計在內，造成了員額制內部的不平衡。因此，2024年全國法院普通法官實際的年均辦案量肯定要多於前述的354件，因為，院庭長未能完成的那部分案件分攤給了普通法官。這意味着，法院內部案多人少的困境可能比統計數據所顯示的還要嚴重得多。那麼，將院庭長的員額數無差別地計入法官員額總數的制度設計是否科學合理，就值得深思了。

《法院組織法》第46條明確規定：「法官實行員額制。法官員額根據案件數量、經濟社會發展情況、人口數量和人民法院審級等因素確定。」據此，我國的法官員額數，是根據案件數量、人口數量等綜合因素確定的，可以說，每一名員額法官，實際上都對應一定的辦案量。這也是為什麼很多省市在員額制施行之後，陸陸續續都規定了員額法官最低辦案量的原因所在。我國的員額制改革在制度設計上並未明確區分院庭長與普通法官的入額條件，實務中院庭長幾乎都順利入額，但實踐中，入額的院庭長並不能達到普通員額法官最低辦案數量的要求，最高人民法院對院庭長自辦案件數的「打折」式規定，也從側面印證了這一點。

實際上，院庭長親自辦案的問題一直是員額制改革後的制度難題，也成為民眾關注度較高的話題，以至於最高人民法院不得不三令五申、一再發文強調「頭雁」政策，要求院庭長必須帶頭親自辦案。然而，現實情況卻是，由於院庭長一人身兼兩職，繁重的行政事務壓力之下，所謂親自辦案，往往淪為形式，以至於委託辦案、掛名辦案、專辦簡案等悖反現象在實務中屢禁不止。究其根由，是觀念上對院庭長與普通法官的角色差異性認識不足，既要院庭長作為領導盡職盡責搞好行政管理，又要院庭長像普通法官一樣全心全力投入辦案。正是這種「既要又要」的心理，導致制度設計走形。

「員額法官」二次分類管理的域外實踐

根據《法官法》第2條之規定：「法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員。」據此，法院的院庭長均系員額法官兼任。在實務中，除了極端的例外情況外，我國各級各地法院的院庭長幾乎都入了額，具有員額法官的身份。

但即便如此，也不能將其與普通法官等同視之，因為，院庭長畢竟兼任了行政職務，需要履行對法院行政事務的管理職責，時間、精力必定因此而牽扯、分散，勢必無法像普通法官一般專注於審判辦案。因此，從比較法的角度看，沿襲成文法傳統的國家和地區，在設計和實施法官員額制時，不約而同均對「員額法官」進行二次分類管理，即將「員額法官」二分為「兼任法官」與「專任法官」，分別設置員額數，將作為兼任法官的院庭長所佔員額數排除在法官員額數之外，在肯定院庭長具有員額法官身份的同時，又將其所佔據之員額數單列，而不與普通法官的員額數混同。例如，在日本，單獨制定了《法院職員員額法》來對日本的法官員額數進行明確規定，實現了法官員額數法定化。根據2015年修訂的《法院職員員額法》第1條之規定，日本法院系統的員額數分配如下：高等法院院長8人，法官1953人，助理法官1000人，簡易法院法官806人。在上述規定中，高等法院的院長也被規定為法官，但其員額數卻被單列，而不與普通法官（法官、助理法官、簡易法院法官等）混同。再如，我國台灣地區「法院組織法」明確規定了台灣地區各級法院及分院法官的類別及員額，其中法院院庭長的員額數也與普通法官區分開來而予以單列，如地方法院或其分院年受理案件8萬件以上，為第一類，其員額分配為，院長1人，庭長20-40人，法官80-160人。

制度設計上之所以對員額法官進行二次分類管理，並將院庭長員額數單列，是因為法官的員額數與案件數量之間存在一定的匹配關係，設置一個法官員額，即意味着必須承擔並消化一定數量的案件，而院庭長由於兼任行政職務，難以做到如同普通法官一般專注於審判辦案，因而，若將院庭長所佔據之法官員額數與普通法官的員額數混同，勢必難以精確反映員額法官的辦案量。不僅從宏觀上可能影響國家司法統計與決策，並且在微觀上，院庭長被減少的辦案量只能轉由普通法官承擔，顯然會加重普通法官的辦案壓力，並造成員額制內部的不公。　

建議將院庭長員額數進行折算或單列

法官員額制改革的本質是對司法人員分類管理制度的改革。所謂「員額」，實際是法官身份和辦案資格的標識，亦即所謂「入了額，才是法官，才能辦案」。對此，《法院組織法》第45條規定：「人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實行分類管理。」但是，當前的司法人員分類管理制度的問題在於，並未充分認識到「院庭長」與「普通法官」在角色和職責上的差異性，進而未對司法人員中的「法官」類別進行二次分類管理，結果導致院庭長與普通法官被等同視之，院庭長入的是普通法官的員額，變相擠佔了普通法官的員額數，減損了辦案一線的兵力配備，成為案多人少的一個直接誘因。

正基於此，筆者認為，應當深化員額制改革，調整司法人員分類管理模式，對「法官」類別進行二次分類，即分為「院庭長（兼任法官）」與「專任法官」，並在管理上將兩者區別對待，分別配置不同的員額數，將院庭長的員額數進行折算或單列。為此，筆者嘗試提出兩套改革方案：

一是根據院庭長的實際辦案量折抵法官員額數。從原理上講，既然院庭長達不到普通法官的人均辦案量，那麼，就應當根據其實際辦案量對其員額數進行折算，例如，最高人民法院規定，基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應當達到本部門法官平均辦案量的50%-70%，那麼，該法院的庭長就應當折抵50%-70%的法官員額數，即一個庭長折抵0.5-0.7個法官員額，10個庭長員額折抵7個法官員額，那麼，空出來的3個法官員額數，則可以充實到辦案一線。

二是直接將院庭長所佔據之員額數單列，空缺出來的員額數全數補充到辦案一線。據估計，目前實務中院庭長所佔據的員額數，達到全院25%以上，部分地方甚至達到30%以上乃至更高，如果能夠將這部分被院庭長所佔據的員額數單列，再將空置出來的員額數補充到辦案一線，那麼，將會極大地緩解目前案多人少的問題。

當然，無論採用何種方案，院庭長帶頭辦案的要求不會變，因為，其仍然具有法官身份，既然是法官，當然就應當親自辦案。同時，任何改革都是相輔相成的，辦案一線的員額法官力量得到充實，也就無需院庭長再承擔過高的辦案量。尤其是充分考慮到在我國現實國情下，院庭長身兼兩職，行政事務管理和審判監督管理工作量大且強度高，在實現對院庭長與專任法官分類管理的基礎上可以適當調減院庭長的辦案量指標。